国务院审议通过的《保安服务管理条例》（以下简称《条例》），于2010年1月1日起正式施行。《条例》是我国第一部规范保安服务活动的行政法规。《条例》的施行，对我国的保安服务业将产生重大而深远的影响。现就《条例》所涉及的从事武装守护押运服务的保安服务公司（以下简称“武装守押公司”）若干法律关系，以及需进一步作出规范的问题作初步探讨。

一、关于武装守押公司的设立和经营主体资格问题。

《条例》第八条、第十条对设立武装守押公司应当具备的条件作了一般性规定。《条例》第四十条对设立、经营保安服务公司（包括武装守押公司）的主体资格做了限制性规定。其规定为：“国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司，不得参与或变相参与保安服务公司的经营活动。”这一规定是对我国自建立保安业以来“关于保安公司只能由公安机关经办”政策的一大变革。从国内外行政管理实践的基本经验来看，实行“管办分离”无疑具有积极意义。但是，从武装守押公司的角度考虑，该条包含4个方面的禁止性立法，存在需要探讨的地方。

l、国家机关不得设立保安服务公司。它禁止包括公安机关在内的所有国家机关（当然也包括国资委）设立保安服务公司。但是，《条例》第十条第二项同时规定，从事武装守押公司，须国有独资或者国有资本占注册资本总额的51%以上。那么，这里规定的国有资本从何而来？一般来说，有两条途径：一是由国家机关直接投资而来；二是由国有投资公司、国有企事业单位（公司）再投资而来。现在《条例》第四十条明确规定，国家机关不得设立保安服务公司。因此，武装守押公司的国有资本，只能来自国有投资公司或其他国有企事业单位（公司）。

需要深入思考的是，国有投资公司或其他国有企事业单位（公司）是由谁“设立”的？答案是政府代表国家（政府当然也是国家机关）。这就演变为：国家机关不能设立保安服务公司，而国家机关设立的国有投资公司或其他国有企事业单位（公司），可以设立包括武装守押公司在内的保安服务公司。假设，国有投资公司或其他国有企事业单位（公司），也不能投资设立武装守押公司，那么《条例》第十条要求从事武装守押公司，须国有独资或者国有资本占注册资本总额的51%以上就会是无源之水，国有资本就无处可出。因此，这一假定是不成立的。结论是，武装守押公司应由国有投资公司、国有企事业单位（公司）设立，而无需再去追究这些国有投资公司、国有企事业单位（公司）的上级主管单位是谁。据了解，现在有的省将投资主体从公安部门下属单位转移至财政部门下属单位，我认为是合法的，可行的，但无论是公安部门还是财政部门，性质是一样的，均为国家机关。

同时，因武装守押公司需国有独资或国有控股，不存在与普通公众抢“饭碗”，且涉及面小。但是，如果除武装守押公司外的多数普通保安公司，也按此方法由国有投资公司、国有企事业单位（公司）设立，个人认为不妥。因其涉及面广，容易引起公众和社会舆论的关注。

2、国家机关工作人员不得设立保安服务公司。该禁止性规定与现行政策、法律完全一致，没有任何异议，应当得到认真执行。

3、国家机关不得参与或变相参与保安服务公司的经营活动。什么是“经营活动”？这里要区分“履行出资人职责”与“经营活动”的概念。鉴于武装守押公司一定是国有独资或国有控股的，而国有公司必然有履行出资人职责的国资委或其他国家机关。《企业国有资产法》第四条规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”第十一条规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”现实中，国家出资企业中，多数大型企业由国资委履行出资人职责，但相当数量的国有中、小企业仍由其他国家机关履行出资人职责。在法律上，国资委和其他国家机关履行出资人职责是平等的。公安机关在当地政府授权的情况下，对武装守押公司履行出资人职责是有法律依据的，而非一定需要国资委才能对其履行出资人职责。

那么，“履行出资人职责”到底有那些职责?《企业国有资产法》第十二条规定：“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。”特别是本条中的“参与重大决策”，在（（企业国有资产法>、《公司法》又有比较详细的规定。因此，对包括武装守押公司在内的国有公司，履行出资人职责的机构必然在重大事项上参与决策。问题是“参与重大决策”是否算“经营活动”？如果算是“经营活动”，那就演变为：所有对国有公司履行出资人职责的机构（皆为国家机关）都在进行“经营活动”。而（（条例》规定，武装守押公司既要国有为主体，又不能进行“经营活动”，两者是矛盾的，不可能实现。因此，“参与重大决策”不是“经营活动”。这里的“经营活动”可以理解为对公司的日常管理、一般事项决策及决策的执行活动。国家机关不参与或变相参与这些“经营活动”完全是可行的，让保安服务公司自主地去实施这些“经营活动”。

4、国家机关工作人员不得参与或变相参与保安服务公司的经营活动。这里首先要分清国家机关工作人员个人行为，还是组织行为。若是个人行为，理所当然是不得参与或变相参与保安服务公司的经营活动，是现行纪律和法律所禁止的。《公务员法》第五十三条第十四项规定，公务员必须遵守纪律，不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。笔者认为，这里明显是指公务员的个人行为。若是组织行为，在一定条件下是合法的。如《公务员法》第六十六条规定，公务员可以选派到国有企业挂职锻炼。挂职锻炼期间不改变与原机关的人事关系。《公务员法》与<条例》相比是上位法。因此，公安机关选派民警到国有企业——武装守押公司挂职锻炼是有法律依据的，也有利于公安机关对武装守押公司这一重点保安公司的掌控。

当然，也可以按照《公务员法》的规定，由公务员身份转任为国有企业人员，比较便捷，没有过多条件限制。但今后从国有企业人员调任国家机关公务员将有严格的年龄、学历、职级限制。中组部、人事部关于印发《公务员调任规定（试行）》的通知（中组发[2008]6号）规定，国有企事业单位领导干部调入国家机关必须是担任领导职务或者副调研员以上的非领导职务，一般干部不予调任。在文化程度和年龄方面规定：调入省级机关任职学历要求大学以上，市、县级机关任职学历要求大专以上，年龄限制为厅局级55周岁以下、处级45周岁以下、科级40周岁以下。对照条件，目前公安机关派驻保安公司的民警，如转任企业人员后，绝大多数将无法顺利调任回公安机关。据了解，有的省市对此规定可能打算作放宽和变通，如民警在公司工作期间保留公务员身份，在公司拿薪金，当组织决定回公安机关时恢复公务员身份。如果能这样，对个人、对公司将是双赢，但争取政策的难度不小。

二、关于武装守押业务范围的规范问题。

《条例》第二条第一项规定“保安服务公司根据保安服务合同，派出保安员为客户单位提供的门卫、巡逻、守护、押运、随身护卫、安全检查以及安全技术防范、安全风险评估等服务”。它概括了包括武装守押公司在内的所有保安服务公司的业务范围。它没有将武装守押公司与普通保安公司（这里指未经批准从事武装守押服务的保安公司）业务范围作划分。那么，武装守押公司与普通保安公司的业务范围应如何划分呢？笔者认为：

1、武装守押公司可以从事（（条例》第二条第一项规定的所有保安业务。理由是，《条例》第十条规定，武装守押公司首先必须具备保安服务公司的一般要件，在此基础上，增加了附加条件。可以说，武装守押公司是要求更高的保安服务公司，理所当然可以从事保安服务公司业的一切业务。但是，只能在规定的岗位从事守护、押运服务时，才能配备枪支。从事其他保安服务时不能配备枪支，否则非法。

2、普通保安公司不能从事武装守护押运服务，这从《条例》的立法原意看就可一目了然，无需赘述。现实中，普通保安公司没有配枪，也就不可能携枪从事保安业务。

3、武装守护押运服务的业务范围的界定。公安部（（保安押运公司管理暂行规定》（以下简称《规定》）对保安押运公司的主要业务范围界定为：军工、金融、国家重要仓储系统和大型水利、电力、通讯工程、机要交通系统等依法配备公务用枪单位，提供《公务用枪配备办法》规定岗位的武装守护、押运服务。经省、自治区、直辖市人民政府公安机关批准，可对除此以外企事业单位或者个人提供二十万元以上武装押款服务，或者提供武装押运重要文物、艺术品、有价证券、金银珠宝、枪支等服务。该《规定》对武装守押公司业务范围作了界定，也基本符合我国国情。

在此，仅对“经省、自治区、直辖市人民政府公安机关批准，可对除此以外企事业单位或者个人提供二十万元以上武装押款服务，或者提供武装押运重要文物、艺术品、有价证券、金银珠宝、枪支等服务”提出修改建议。对可以直接规定哪些业务由武装守押公司来承担，就无需再要求“经省、自治区、直辖市人民政府公安机关批准”，对不能列举穷尽的，再授权省、自治区、直辖市人民政府公安机关批准。建议修改为：“对除此以外企事业单位或者个人提供50万元（也可更高）以上的现金、有价证券、金银珠宝及国家一级以上文物、枪支、重要艺术品、国家机密级以上文件（试卷）、大批量爆炸等危险物品等武装守护押运服务。对其他（如远洋轮的武装护卫）确需提供武装守护押运服务，应当经省、自治区、直辖市人民政府公安机关批准”。这一修改，不仅反映了我国经济社会的发展变化，而且能量化的尽可能地量化了。增加了“国家机密级以上文件（试卷）、大批量爆炸等危险物品”。同时表述也包含了“守护”，在某种程度上，有的物品，如金银珠宝，近年来大部分案件发生在保管环节。另外，可以考虑现由武警守押服务的岗位，今后逐步可由武装守押公司接替，走市场化道路。

4、对超范围经营武装守护押运服务业务的处罚。虽然公安部《规定》对保安押运公司的主要业务范围早有界定，但从国内情况看，仍有部分普通保安公司从事押运服务。因此，必须对超范围经营的普通保安公司进行制裁。但现行《条例》没有对这种情形作出明确的处罚规定。笔者认为，可以根据《条例>第四十一条相关规定，按擅自从事保安服务论处，可依法予以治安处罚，构成犯罪的，可按非法经营罪追究刑事责任。

三、关于武装守押手段的规范问题。

上世纪九十年代中期，北京、深圳等地率先成立了专业的武装守押公司，短短的十几年时间，它们就已经成为我国社会武装守押服务的主角。作为主管的公安机关，从公安部到各省、市公安局，也迅速出台了一系列包括武装守押的管理规范。总体符合安全工作的需要，但有的需要进一步规范，有的则要留有余地，不能一刀切。

1、要充分利用现有科技手段，节约劳动成本。随着技防手段的日臻成熟，对武装守押服务的许多方面可以更有作为。如对一些偏远、且现金使用量不大的网点，完全可以参照金库远程值守的方式，而无需每天来回押运，做到既保障安全，又节约成本。这需要公安部、中国银监委对网点距离、现金量、技防要求、库房要求、保险柜要求、应急力量作出单独的规范。当然，对其规范要求不能过高，不能为保障安全一味追求高标准，否则成本过大而失去意义。现在的ATM机也可以理解为远程值守，所以偏远网点这样做，我认为也是没有问题的。同时，还要大力提倡使用一些新的技防手段，提高守押服务的安全系数。去年，我省绍兴安邦公司开始使用综合信息系统、台州安邦公司开始使用车辆智能识别系统，对守押安全发挥着很好地作用。公安机关也应在技术成熟后，通过论证逐步加以规范。

2、对涉及武装守押手段规范的部分条文应留有一定的灵活性。如现行无论对武装守押公司，还是对银行自身的押运中心，都要求使用专用运钞车运钞。从普遍意义上讲，这样的规定是有利于安全的。但在实际执行过程中，情况千差万别。例如，我省普陀山有数家银行在开展业务，但那里不允许我们的专业运钞车上岛。在舟山还有些很小的岛屿，在政府为农服务的要求下，金融部门亏本在岛上设了一个服务点，银行职员和保安员是乘座公共车船进出的，不可能在这么一个岛上放一辆专业运钞车。又如现行规定要求，在押运过程中车辆不得熄火，有时加钞并维修ATM耗时很长，没有必要不熄火。因此，对规范中类似特殊情况，公安部可授权各省级公安机关批准来解决。